Андрей Давыдов

Генеральная Прокуратура РФ издала методические рекомендации организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при создании и эксплуатации комплексов фото-видеофиксации нарушений ПДД (утв. 31.10.2019 г.за № 74/2-23-2019).

Так, Генпрокуратура РФ отмечает, что проведенный анализ состояния законности в сфере обеспечения безопасности дорожного движения показал, что в местах функционирования комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД отмечается снижение общего количества ДТП и тяжести их последствий.

Вместе с тем, прокурорские проверки выявляют многочисленные нарушения законодательства, связанные с ненадлежащей эксплуатацией комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД, необоснованным привлечением лиц к административной ответственности либо освобождением от нее ввиду некорректной работы оборудования, необеспечением его технической защищенности и др.

Как указывает Генпрокуратура РФ, наиболее типичными из них являются:

1) нарушения при проведении конкурсов и аукционов на право заключения государственных контрактов на поставку, ремонт, обслуживание и эксплуатацию комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

Так, по результатам рассмотрения материалов проверки прокуратуры Пензенской области региональным УФАС России две коммерческие организации и один индивидуальный предприниматель, являвшиеся участниками и победителями 11 аукционов на поставку оборудования для комплексов, привлечены к административной ответственности по части 2 статьи 14.32 (заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, координация экономической деятельности) КоАП РФ;

2) нарушения при эксплуатации комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

В частности, органами прокуратуры Смоленской области выявлены факты установки стационарных комплексов без учета проектной документации по организации дорожного движения, при отсутствии знаков дополнительной информации 8.23 "фотовидеофиксация", а также дорожной разметки, дублирующей такие знаки. В одном из районов Орловской области в ходе прокурорской проверки установлено, что рубеж контроля аппаратно-программного комплекса находился вне зоны действия дорожного знака 3.24 "ограничение максимальной скорости 40 км/ч" с табличкой 8.23;

3) нарушения прав граждан, выражающиеся в незаконном привлечении водителей к административной ответственности за превышение установленной скорости движения, на основании некорректно работающих комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

Прокурорами Смоленской области опротестовывались незаконные постановления о привлечении лиц к административной ответственности за нарушения правил дорожного движения, выявленные с помощью комплексов, которыми измерялась скорость движения транспортного средства, не содержащие сведений о поверке прибора. Аналогичные нарушения пресекались прокурорами Вологодской и Тюменской областей, г.Москвы;

4) нарушения связанные с незаконным освобождением правонарушителей от ответственности за правонарушения, зафиксированные с применением комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

Например, в Псковской области в период с мая по июнь 2018 года из-за сбоев в работе аппаратно-программного комплекса свыше 3 тыс. материалов о совершенных правонарушениях, поступивших в областной ЦАФАП автоматически помещались в раздел "брак". При этом сотрудниками подразделения работа по ним не велась, постановления по делу об административном правонарушении в отношении виновных лиц не выносились;

5) ненадлежащая реализация программных мероприятий, направленных на развитие комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

Прокурором одного из районов Ханты-Мансийского автономного округа - Югры установлено, что комплекс, приобретенный еще в 2015 году за счет средств муниципальной программы "Безопасный город", до 2019 года в полном объеме не функционировал, система фотовидеофиксации нарушений в эксплуатацию не вводилась;

6) незаконное расходование бюджетных средств.

Так, прокуратурой Новгородской области выявлен факт покушения на хищение бюджетных средств путем завышения объемов выполненных работ по договору на создание комплекса стоимостью свыше 730 млн. рублей. Следствие по уголовному делу, возбужденному по материалам прокурорской проверки, завершено, вступившим в законную силу приговором суда превысивший свои должностные полномочия бывший директор одного из областных государственных учреждений признан виновным и приговорен к полутора годам лишения свободы.

Нетрудно заметить, что классификация Генпрокуратурой РФ наиболее типичных нарушений законодательства, связанных с ненадлежащей эксплуатацией комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД, составлена на основе практики регионов и не включает в себя такие актуальные для водителей (особенно из крупных городов) примеры, как:

• нарушение водителем правил остановки транспортного средства в центральной части крупного города
• установление превышения водителем скоростного режима путем расчета средней скорости движения транспортного средства.

Кроме того, методические рекомендации Генпрокуратуры РФ не предусматривают меры прокурорского реагирования на фактическое нарушение права водителей на эффективную реализацию своего права на обжалование электронных административных постановлений на основании данных комплексов автоматической фиксации нарушений ПДД.

Такие пробелы придают утвержденным Генпрокуратурой РФ методическим рекомендациям однобокий характер, нацеленный исключительно на надзор за деятельностью региональных органов государственной власти, территориальных подразделений Госавтоинспекции, Ространснадзора, Росавтодора, Росстандарта и ФАС России.

Андрей Давыдов

Действующий с 15 сентября 2015 года Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) предусматривает обязательное участие прокурора для дачи заключения по делу об оспаривании нормативного правового акта (п.4 ст.213 КАС РФ).

Правда, действующие нормы КАС РФ не содержат каких-либо требований к составлению, изменению, отмене и вообще процессуальному значению заключения прокурора по делу. Такой законодательный подход, безусловно, принижает роль прокурора в административном судопроизводстве вплоть до возможности полного игнорирования судами оценки доводов прокурорских заключений в судебных постановлениях.

Как результат, страдает качество проведения судебных процессов об оспаривании нормативных правовых актов, где административные ответчики могут безнаказанно уклоняться от исполнения обязанности доказывания обстоятельств соблюдения законности при принятии оспариваемого нормативного правового акта и его соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (п.9 ст.213 КАС РФ).

Соответственно, вызывает серьезное нарекание и качество принимаемых судами решений по делам об оспаривании нормативных правовых актов, в которых, например, удивительным образом игнорируются процессуальные требования к содержанию резолютивной части судебного решения (п.4 ст.215 КАС РФ).

К сожалению, постановление Пленума Верховного суда РФ от 27 сентября 2016 года «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» не дает ответ на вопрос о значении для правильного разрешения дела прокурорского заключения.

Не торопится с руководящими указаниями участвующим в делах об оспаривании нормативных правовых актов прокурорам и Генеральная прокуратура РФ, чей приказ № 181 от 26 апреля 2012 года «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском процессе» просто не в состоянии адекватно действующим нормам КАС РФ направлять деятельность прокуроров по составлению обязательных заключений.

В итоге правовой вакуум, связанный с составлением прокурорского заключения и его значением для правильного разрешения дела об оспаривании нормативного правового акта, пытаются заполнить прокуратуры на местах, например:

• на сайте прокуратуры города Севастополь указывается:

«Главная задача прокурора при даче заключения - своевременное пресечение и недопущение нарушений законодательства, прав и охраняемых законом интересов граждан, злоупотреблений этими правами, а в необходимых случаях – их восстановление путем принятия мер реагирования на нарушения норм материального и процессуального права. Заключение по делу дается прокурором в целях содействия осуществлению правосудия, реализации задач административного судопроизводства, обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности. В данном случае прокурор не выступает на стороне кого-либо из участников процесса, а объективно дает независимое заключение по обстоятельствам дела.»

• на сайте прокуратуры Тульской области указывается:

«Прокурор, вступающий в процесс для дачи заключения, является гарантом соблюдения законности и справедливости при рассмотрении дела и вынесении решения.»

К сожалению, такие прокурорские пассажи, будучи неподкрепленными нормативными актами на уровне федерального законодателя, более походят на благие декларации для несведущих граждан, чем являют реальное отражение действующего механизма отечественного правосудия.

Нельзя не заметить, что повышению роли прокурора в деле об оспаривании нормативного правового акта парадоксальным образом препятствуют не только законодательные ошибки, но и … практика самой Генеральной прокуратуры РФ.

Так, например, согласно тексту официального пресс-релиза Генеральной прокуратуры РФ от 16 февраля 2017 года, заключенное Генеральной прокуратурой РФ с Банком России соглашение о взаимодействии «подразумевает детализацию сфер сотрудничества между Генпрокуратурой и Центробанком с целью обеспечения законности в кредитно-финансовой сфере, поддержания стабильности банковской системы и финансовых рынков Российской Федерации и защиты прав граждан.»

Однако, «взаимодействие Генпрокуратуры России и Центробанка РФ будет осуществляться в форме совместных совещаний, конференций, заседаний межведомственных рабочих групп, обмена информацией, сверки статистических данных и в других доступных форматах» - т.е. без указания в этом соглашении на возможность использования результатов такого взаимодействия в делах об оспаривании нормативных правовых актов, в т.ч. и самого Банка России.

Иначе говоря, результаты взаимодействия Генеральной прокуратуры РФ и Банка России имеют все шансы стать недоступными не только для заинтересованных граждан и организаций, но даже для прокуроров, непосредственно участвующих в делах об оспаривании нормативных правовых актов по правилам КАС РФ.

При таких обстоятельствах дела об оспаривании нормативных правовых актов в отсутствие реального прокурорского участия рискуют приобрести законченную форму «абстрактного нормоконтроля», никак не учитывающую конкретные правовые интересы заявителей.